Zamestnávateľské organizácie združené v Iniciatíve za právny štát dlhodobo podporujú opatrenia, ktoré posilňujú transparentnosť, predvídateľnosť a dôveru vo verejné inštitúcie. Regulácia lobingu môže byť jedným z takýchto opatrení, ak bude pripravená odborne, vyvážene, participatívne a v súlade s princípmi právneho štátu.
V prípade návrhu zákona o lobingu však vidíme niekoľko vážnych rizík:
- Riziko selektívneho prístupu je pri zákone o lobingu osobitne citlivé. Zákon má upravovať komunikáciu medzi verejnou mocou a subjektmi, ktoré vstupujú do tvorby verejných rozhodnutí. O to dôležitejšie je, aby už samotná príprava zákona nevytvárala dojem, že niektorí aktéri mali skorší alebo menej formálny prístup k procesu ako iní. Ak má úprava lobingu posilňovať transparentnosť, musí transparentne vznikať aj ona sama.
- Základné pojmy musia byť presné a nediskriminačné. Regulácia lobingu nesmie byť nastavená tak široko alebo nejasne, aby odrádzala legitímnu účasť verejnosti, profesijných organizácií, podnikateľských združení, komôr či občianskej spoločnosti na tvorbe politík. Zároveň nesmie vytvárať neodôvodnené výnimky, ktoré by oslabovali zodpovednosť verejných funkcionárov alebo transparentnosť tam, kde je najviac potrebná. Definície ako lobing, lobista, lobistický kontakt či verejný funkcionár musia byť jasné, a ústavne udržateľné.
- Za osobitne problematické považujeme tvrdenie predkladateľa, že návrh nemá vplyv
na podnikateľské prostredie. Takýto záver je pri právnej úprave lobingu ťažko obhájiteľný
bez podrobnej analýzy. Návrh, ktorý môže zavádzať nové povinnosti pri komunikácii so štátom, evidenciu kontaktov, registračné povinnosti, administratívne postupy alebo sankcie, sa prirodzene dotýka aj podnikateľských subjektov a organizácií, ktoré ich zastupujú. Ak majú byť nové pravidlá primerané a predvídateľné, musí byť už v tejto fáze jasné, koho sa budú týkať, a aké povinnosti, náklady alebo administratívnu záťaž im môžu priniesť. Bez takéhoto vyhodnotenia nemožno hovoriť o zodpovednej tvorbe práva.
Lobing ako taký nie je problémom právneho štátu. Problémom je netransparentný, neformálny a nekontrolovateľný vplyv na verejné rozhodovanie. Dobrá právna úprava má preto chrániť legitímnu odbornú komunikáciu a zároveň odhaľovať skryté vplyvy. Nemá kriminalizovať alebo administratívne zaťažiť štandardnú komunikáciu medzi štátom a verejnosťou. Nemá trestať tých, ktorí komunikujú otvorene, a nemá presúvať záťaž výlučne na občanov, združenia alebo firmy, ak rozhodujúca moc a zodpovednosť zostáva na strane verejných funkcionárov.
Posilnenie transparentnosti a informovanie verejnosti o aktivitách verejných funkcionárov je nepochybne legitímny spoločenský záujem. Návrh zákona však ukladá rozsiahle administratívne povinnosti súkromným subjektom, pričom ale neukladá v zásade žiadne povinnosti verejným funkcionárom. Iniciatíva zastáva názor, že vykazovacie povinnosti by mali plniť primárne verejní funkcionári, ktorí disponujú potrebným aparátom na ich plnenie.
Slovenská republika už dnes disponuje pravidlami a nástrojmi, ktoré majú zabezpečiť kvalitnú tvorbu právnych predpisov, zapojenie verejnosti a predvídateľnosť legislatívneho procesu. Problémom často nie je absencia pravidiel, ale ich nedodržiavanie. Aj preto považujeme za neprijateľné, ak sa práve pri zákone, ktorý má upravovať transparentnosť verejného rozhodovania, obchádza alebo oslabuje nastavenie existujúcich pravidiel participácie.
Iniciatíva za právny štát preto vyzýva predkladateľa, aby:
- transparentne vyhodnotil pripomienky a návrhy dotknutých subjektov;
- zabezpečil, aby definície lobingu, lobistu, lobistického kontaktu a verejného funkcionára boli jasné, primerané a neviedli k diskriminačnej alebo nepredvídateľnej aplikácii zákona;
- nastavil právnu úpravu tak, aby posilňovala transparentnosť verejnej moci tým, že dá verejným funkcionárom za povinnosť viesť evidenciu o stretnutiach so zástupcami verejnosti pri tvorbe politík.
Princípy otvorenosti, participácie a transparentnosti zároveň patria medzi záväzky, ku ktorým sa Slovenská republika dlhodobo hlási v rámci Iniciatívy pre otvorené vládnutie / Open Government Partnership, ktorej členom je od roku 2011. Akčné plány OGP, schvaľované uzneseniami vlády SR, predpokladajú zapájanie verejnosti a zainteresovaných aktérov do tvorby verejných politík. O to viac by mal zákon o lobingu vznikať predvídateľne a za účasti relevantných subjektov už od začiatku procesu.
Zákon o lobingu môže byť dôležitým krokom k otvorenejšiemu a dôveryhodnejšiemu rozhodovaniu. Môže však mať aj opačný efekt, ak bude pripravený narýchlo, nejasne alebo spôsobom, ktorý z verejnej účasti urobí riziko namiesto prirodzenej súčasti demokratického procesu.
Zákon, ktorého cieľom má byť väčšia otvorenosť rozhodovacích procesov, nemôže sám vznikať spôsobom, ktorý vyvoláva pochybnosti o otvorenosti, predvídateľnosti a férovosti legislatívneho procesu. Ak má štát od verejnosti, podnikateľského sektora, občianskej spoločnosti či profesijných organizácií očakávať rešpektovanie nových pravidiel, musí tieto pravidlá sám pripravovať spôsobom, ktorý je zrozumiteľný, transparentný a predvídateľný.
Právny štát nie je len otázkou obsahu prijímaných zákonov. Je aj otázkou spôsobu, akým zákony vznikajú. Medzi jeho základné princípy patria právna istota, predvídateľnosť, rovnosť prístupu, nediskriminačné zaobchádzanie a férový proces. Tieto princípy musia byť rešpektované osobitne pri legislatíve, ktorá sa priamo dotýka účasti verejnosti na tvorbe verejných politík a komunikácie medzi verejnou mocou a spoločenskými aktérmi.
Ak má byť cieľom právnej úpravy transparentnosť, musí sa transparentnosť začať už pri jej príprave.
Iniciatíva za právny štát je pripravená zapojiť sa do odbornej diskusie a predložiť konkrétne pripomienky k návrhu zákona. Zároveň však trváme na tom, že kvalita právneho štátu sa nemeria iba tým, aké pravidlá štát prijíma, ale aj tým, či ich sám dodržiava.
